(资料图片)
□季晨溦
协同推动生态环境治理是提升都市圈可持续发展能力的重要举措。近年来，南京都市圈将建立健全联合河湖长制作为推进长三角生态绿色一体化发展战略、强化都市圈生态环境联动共治的重要内容，化解传统的行政区域分段管制与河湖整体性、生态系统性之间的矛盾，推动跨界协同治水和谐局面的形成。在都市圈各成员城市的共同努力下，随着《流域横向生态保护合作及跨界水环境区域补偿协议》《南京都市圈生态环境保护合作框架协议》等一系列区域合作协议的签订，以及《关于建立跨界河湖联合河湖长制的通知》《南京都市圈联合河湖长制工作规则》等文件的联合印发，苏皖跨省、跨市边界联合河湖长制的基本框架已初步建立。这在很大程度上促进了长江、秦淮河、滁河、石臼湖、水阳江等跨省界骨干河道和重要湖泊“一河（湖）一策”联合治理与保护，为打造造福人民的幸福水网、建设绿色都市圈打下了坚实基础。
联合河湖长制的全面推行标志着南京都市圈河湖治理正式由此前的“分段治”走向“全域治”。但囿于法制保障不充分、统一的流域规划体系缺失、联合执法力度有待加强、流域生态补偿机制不够完善等因素，联合河湖长制下南京都市圈跨界河湖协同共治的深入推进仍面临一些挑战。为此，要强化顶层设计，进一步健全联合河湖长制的配套制度体系，将实践中的创新举措上升为规则与制度，从而实现都市圈各地区、各部门间协同开展水环境治理的规范化、常态化、长效化。
一是推进跨界河湖区域协同治理的法制建设，加强对流域水环境联合管护工作的指导与规范。一方面，依据水法、水污染防治法、河道管理条例等法律法规，由都市圈各成员城市共同协商制定有关流域水环境综合治理的一系列地方性法规，厘清各级河湖长与水务、生态环境、自然资源、交通运输等涉水部门的权责关系，全面系统地对水权水资源调配、水域岸线保护、河湖生态治理修复等重大问题的管理制度作出原则性的规定，在法律框架下实现流域统筹与行政区域管理的有机结合。另一方面，根据《关于全面推行河长制》《关于建立跨省流域上下游突发水污染事件联防联控指导意见》《关于建立完善流域河湖长制协作机制的通知》等中央、部委印发的相关文件要求，结合《南京都市圈联合河湖长制工作规则》的内容，及时出台跨界河湖联防联控的指导意见，针对联合会商、联合巡河、联合监测、联合执法、信息共享、监督考核等重要事项，研究制定相应的工作制度和工作方案，确保处理具体问题时有章可依。
二是构建完备、统一的流域规划体系，促进各地区对跨界河湖管护标准的协调一致。要通过组织流域管理机构编制流域保护综合规划，将水资源、水环境承载力作为最大的刚性约束，合理统筹流域水资源、岸线保护利用、防洪、采砂、监测站网建设、河湖管理信息化建设等涉水专项规划的修编，逐步构建起完备、统一的流域规划体系，在堤岸防洪、断面水质、河湖管养、环境整治等方面形成相对一致的标准，有助于确保“一河（湖）一策”方案在同一流域内各片区间的有效落实与顺畅衔接，科学指引跨界河流上下游、左右岸和干支流的共治共管。
三是健全水行政执法跨地区跨部门联动机制，切实提升联合执法效能。针对省际、市际边界水域内因地区、部门间联动不足而产生的执法难度较大问题，应完善跨地区跨部门联合执法机制，以加强对非法采砂、非法侵占河湖、违规取排水等跨界涉水违法行为的联合执法力度，更加有效地处置跨界水事纠纷。这需要进一步统筹水务、生态环境、农业等涉水部门在河湖管理行政执法方面的职权职责和任务分工，由相邻区域的同级河湖长办公室协同组织相关部门开展常态化的跨界河湖联合执法检查和专项执法行动，从而强化地方综合执法效能；借助于流域监测数据与信息共享平台，深化不同地区和职能部门之间的信息交流与合作，及时对执法联动问题加以梳理和研判，明确各方议定事项，定期召开联席会议，通报联合执法情况，跟踪落实联席会议制定的联合执法方案，协调解决地区间、部门间联合执法过程中存在的重点难点问题；在有条件的区域探索建立“河湖长+警长”“河湖长+检察长”机制，推动行政执法和刑事司法的衔接，明确涉水犯罪行为在移送公安机关侦查前的行政处罚程序以及行政处罚与刑罚的执行衔接办法，特别是要对移送条件、移送时限和立案侦查程序予以明晰；在此基础上，还要建立相对完备的区域行政协助制度，就行政协助的主体、条件、程序、争议处理、法律责任承担和费用负担作出明确规定，进一步消除由不同地区、部门间的职能交叉、事项重叠而带来的行政壁垒，使执法主体之间能够稳定地开展协助，形成高效的执行力。
四是发挥联合河湖长制在促进流域生态补偿机制完善方面的作用，保障流域生态补偿的长效性。把流域生态补偿机制纳入联合河湖长制的制度体系之中，有助于运用河湖长制的纵向权威最大限度地对地方政府及流域管理部门的职能与执行力加以整合，推动地区、机构间的横向合作，引导社会主体积极参与治理，进而保证流域生态补偿的高效率和可持续性。都市圈各成员城市在协商制定联合河长制的规定时，有必要将建立与落实市场化、多元化的流域生态补偿机制作为联合河湖长制的工作职能，以毗邻区域重点湖泊水库饮用水安全保障和跨界断面污染防控为重点，编制相应的跨界流域上下游生态补偿机制建设工作方案，对补偿原则、补偿对象、补偿范围、补偿标准、补偿方式、各方主体的权利义务、法律责任、补偿监测与考核制度、补偿资金监管制度等内容予以明确规定，为联合河湖长制引领流域生态补偿机制的运作提供制度支撑。在流域生态补偿机构设置上，可设立流域生态补偿办公室，与河湖长办公室共用同一套人员班子，实行一致的管理制度，以避免两者之间出现权责交叉和配合不到位的问题。在具体运行过程中，需充分发挥该机构的组织牵头作用，建立由上下游地方政府、企业、社会公众等流域生态补偿利益相关者共同参与的协调监督机制，在减轻政府财政压力的同时，力求形成多元化的流域生态补偿格局。
（作者为南京市社会科学院城市发展研究所助理研究员、江苏省扬子江创新型城市研究院专家）